Сайт разработан при финансовой поддержке Европейского Союза
Правовые механизмы
Основные правовые механизмы сохранения
культурных ландшафтов и исторической застройки
Российское законодательство не дает комплексного определения культурного ландшафта и исторической застройки, но предусматривает несколько правовых возможностей, которые могут быть использованы для их сохранения. Большинство из них связано с необходимостью присвоения территориям особого правового статуса – объекта культурного наследия: памятника, ансамбля или достопримечательного места (которое может быть преобразовано в музей-заповедник), а также исторического поселения (которое может быть образовано в месте расположения объектов культурного наследия). Только один механизм, предусмотренный законом, не связан с присвоением особого статуса и является универсальным для всех городских или сельских территорий – это Правила землепользования и застройки муниципальных образований. Рассмотрим подробнее данные законодательные идеи.
«Достопримечательное место» и «Историческое поселение»
Основным законодательным актом, определяющим данную сферу отношений, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее – «Федеральный закон»). Структура и логика Федерального закона такова, что определение культурного ландшафта он относит к понятию «достопримечательное место», а историческую застройку – к «историческому поселению».
Федеральный закон не только строительные ограничения и запреты для объектов культурного наследия, но и ограничения хозяйственной деятельности для исторической среды на сопряженных с объектами культурного наследия территориях. В соответствии со статьей 34 Федерального закона могут создаваться три зоны охраны объектов культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
В охранной зоне устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство. В зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ограничивается строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений. В зоне охраняемого природного ландшафта запрещается или ограничивается хозяйственная деятельность, строительство и реконструкция существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Указанные правовые механизмы способны создать условия для сохранения исторической застройки населенных пунктов и городов, а также ценных элементов культурных ландшафтов, но только при условии грамотной слаженной работы многих специалистов: землеустроителей, архитекторов, работников культуры, экспертов. Установление границ зон охраны, режимов использования земель, градостроительных регламентов должно объективно отражать характеристики именно этого культурного ландшафта или исторической застройки, предвидеть перспективы их развития и основные риски.
Другой существенной проблемой данного правового механизма охраны являются значительные временные и финансовые затраты, которые необходимы для обоснования включения объектов культурного наследия в реестр, а также для разработки проектов зон охраны. Кроме того, все эти действия связаны с проведением историко-культурной экспертизы.
Градостроительный регламент
Основным способом охраны культурных ландшафтов и исторической застройки в рамках достопримечательных мест и исторических поселений является градостроительный регламент. В данном случае регламент разрабатывается с учетом требований к сохранению застройки и ландшафта, образующих предмет охраны, и согласовывается с органом охраны объектов культурного наследия. Для достопримечательных мест градостроительные регламенты проходят историко-культурную экспертизу.
Обязательные для всех застройщиков ограничения по осуществлению строительных и хозяйственных работ, способные обеспечить охрану исторической застройки и культурного ландшафта, могут быть установлены и без присвоения территории особого правового статуса. В данном случае в сохранении культурного наследия должно быть заинтересовано местное сообщество, в том числе органы местно самоуправления.
Правила землепользования и застройки
Градостроительный кодекс РФ не только предусматривает, но и обязывает все муниципальные образования разрабатывать и утверждать документы градостроительного зонирования – Правила землепользования и застройки (далее – «Правила»). В составе данного документа входят территориальные зоны, на которые разбивается вся территория населенного пункта, а также градостроительные регламенты.
В данном случае законодательство не устанавливает закрытый список таких зон или жесткие требования к составу регламентов, поэтому Правила могут предусматривать и зоны охраны культурного ландшафта, и зоны охраны памятников, и любые другие зоны, в которых есть потребность данной территории. В градостроительные регламенты также могут быть включены практически любые ограничения по застройке и использованию земельных участков, в том числе предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению, запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок и т.д.
По своему содержанию эти ограничения могут не уступать требованиям для градостроительных регламентов достопримечательных мест, исторических поселений или зон охраны объектов культурного наследия. Объективные затруднения могут встретиться в трех основных аспектах, во-первых, необходима адекватная заинтересованность органов местного самоуправления в разработке Правил, которые имели бы не декларативный характер, а содержали бы нормы, позволяющие устойчиво развивать территорию муниципального образования.
Во-вторых, необходимо желание местного населения сохранить ценность своей территории, тем самым, приняв на себя обязанность соблюдения этих ограничений. Мнение граждан в данном случае учитывается при проведении публичных слушаний, граждане также могут входить в работу комиссии по разработке Правил.
В-третьих, необходимо привлечение в работу комиссии по разработке Правил архитекторов и специалистов в сфере сохранения объектов культурного наследия и культурных ландшафтов. При разработке Правил крайне важно найти компромисс между перспективным развитием территории и сохранением ее ценных ландшафтов и застройки.
Елена Кузнецова, Кенозерский национальный парк